مشارکت اجتماعی در مقیاس های مختلفی از سطح مردمی تا سطوح بین المللی رخ می دهد. مشارکت ممکن است از پایین به بالا (به جای بالا به پایین) رخ دهد. افرادی که در مسائل آب دخیل هستند، ممکن است مشارکت اجتماعی را فراتر برده و خواستار مشارکت در تصمیمات نهایی یا اجرا شوند. رویکردهایی که بر این مکانیسم های مشارکتی تمرکز دارند، تمایل دارند مسائل توانمندسازی را برجسته کنند، بر نیازهای افراد به حاشیه رانده شده تأکید کنند، اعتماد به دولت را القا کنند و دانش محلی را ارج نهند.
بریده ای از نوشتار جامعه و حکمرانی آب
معصومه اشتیاقی
مصاحبه
دکتری جامعه شناسی و پژوهشگر
آب نه تنها یک کالای اساسی، بلکه شاخصی از رفاه و فقر در جوامع است. طبق آمار سازمان ملل متحد، تقریبا یک میلیارد نفر در سراسر جهان به آب آشامیدنی دسترسی کافی ندارند که نیمی از آن ها کودک هستند. عواقب فاجعه باری نیز به ویژه در فقیرترین مناطق جهان، به دنبال خشکسالی و سیل، مانند قحطی فعلی در شرق آفریقا یا سیل سریلانکا و بسیاری موارد دیگر به طور مداوم در حال وقوع است. این حقایق اغلب تحت عنوان “بحران آب” دسته بندی می شوند. سازمان ملل متحد در بخش آب اعلام کرد تا پایان سال 2025، تقریبا یک پنجم جمعیت جهان احتمالا در کشورها یا مناطقی با کمبود مطلق آب زندگی خواهند کرد، در حالی که دو سوم جمعیت به احتمال زیاد شرایط تنش آبی را تجربه می کنند. در حالی که آب برای همه موجودات زنده ضروری است چرا که با اکوسیستم ها، امنیت غذایی، کشاورزی و سلامت انسان ها مرتبط است. از این رو، مدیریت مؤثر این منبع حیاتی به چیزی بیش از راه حل های فنی نیاز دارد.
این امر مستلزم مشارکت فعال افرادی است که بیشترین وابستگی را به آن دارند: یعنی جامعه. مشارکت جامعه در مدیریت آب، احتمال پایداری و عادلانه بودن پروژه ها را تقویت می کند. این واقعیت موجب شده تا مفهوم «مشارکت شهروندان در مدیریت منابع آب»، مورد توجه سازمان ها و دولت ها قرار گیرد. هدف اساسی حکمرانی مشارکتی آب، توانمندسازی بازیگران عموما محروم و دادن فرصت به آن ها برای شنیده شدن صدایشان در مورد نحوه مدیریت مشترک آب و چگونگی تضمین خدمات بهداشتی ایمن است که سلامت و محیط زیست آنها را بهبود می بخشد. «توانمندسازی» و «در قدرت بودن بازیگران»، دو گزاره محوری در فرآیند حکمرانی مشارکتی آب از منظر دانش جامعه شناختی است. اگرچه ارزیابی چنین رویکردهای حکمرانی مشکل ساز است زیرا توافق بر سر مجموعه ای از معیارها که منعکس کننده یک فرآیند مدیریت مشارکتی کارآمد و موفق باشد، دشوار است.
این موضوع ثابت شده است که فرآیندهای مشارکتی زمانی کارآمد هستند که مشارکت شهروندان «تا حد امکان در نردبان» باشد. منظور از «نردبان» در اینجا به اثر مهم (آرنشتاین، ۱۹۶۹) با عنوان «نردبان مشارکت شهروندان» اشاره دارد. هم چنان که شهروندان از نردبان ترقی بالا می روند، شروع به ادعای نفوذ بیشتر در تصمیم گیری می کنند تا اینکه به «کنترل شهروندی» می رسند، جایی که فرآیند تصمیم گیری را آغاز و رهبری می کنند. نقطه ای که در آن مدیریت منابع آب از بالا به پایین تغییر جهت می دهد. این در حالی است که در برنامه های توسعه ای ایران، مکانسیم های قانونی، نظارتی و اجرایی برای مشارکت فعالانه شهروندان در مدیریت آب به درستی تقویت نشد. این مقاله به این سوال می پردازد که چرا حکمرانی مشارکتی آب مهم است و برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار به چه نوع حکمرانی مشارکتی در مدیریت منابع آبی نیاز داریم؟
رقابت بر سر کالای کمیاب آب
کم آبی باعث رقابت بر سر آب بین کاربران، بخش های اقتصادی و بین کشورها و مناطقی می شود که منابع آبی مشترکی دارند. منافع بسیاری در وضعیت کم آبی در خطر است و باید راه حل های عادلانه ای بین شهرها و مناطق روستایی؛ ثروتمندان و فقرا؛ زمین های خشک و تالاب ها؛ بخش های عمومی و خصوصی؛ زیرساخت ها و محیط های طبیعی؛ گروه های در متن و حاشیه و ذینفعان محلی و مقامات یافت شود. درگیری های آب می تواند در مناطق تحت فشار آب، بین جوامع محلی و بین کشورها ایجاد شود، زیرا اشتراک گذاری یک منبع بسیار محدود و ضروری بسیار دشوار است. از طرفی فقدان ابزارهای قانونی کافی، شرایط دشوار موجود را پیچیده می کند. در غیاب قوانین روشن و ضعف تنظیم گری، ابزار قدرت نقش بیش از حدی ایفا می کند که منجر به تخصیص ناعادلانه آب می شود.
مدیریت یکپارچه منابع آب چارچوبی برای اقدام در سطوح محلی، ملی و منطقه ای
مدیریت یکپارچه منابع آب به وسیله چندین نهاد بین دولتی مانند مشارکت جهانی آب و سازمان های چندجانبه مانند یونسکو، برنامه محیط زیست سازمان ملل و سایر آژانس های سازمان ملل اتخاذ شده است. مدیریت یکپارچه منابع آب0F[1] به وسیله کمیته فنی مشارکت جهانی آب1F[2] به عنوان «فرآیندی که توسعه و مدیریت هماهنگ آب، زمین و منابع مرتبط را به منظور به حداکثر رساندن رفاه اقتصادی و اجتماعی به شیوه ای عادلانه و بدون به خطر انداختن پایداری اکوسیستم های حیاتی ترویج می کند»، تعریف شده است. این مدیریت به حفاظت از محیط زیست، ترویج رشد اقتصادی، توسعه پایدار کشاورزی و مشارکت دموکراتیک در حکومت داری کمک می کند و در نهایت، می تواند سلامت انسان را بهبود بخشد.
شکل 1. سطوح یکپارچه سازی مدیریت آب
هدف، حمایت از تلاش های ملی برای مقابله با چالش های خاص آب، مانند کمبود آب، سیل، خشکسالی و دسترسی به آب و فاضلاب است. در طرح اجرایی مدیریت یکپارچه موارد زیر مطرح شده است:
- استراتژی ها و برنامه هایی برای مدیریت یکپارچه حوضه رودخانه، آبخیز و آب های زیرزمینی
- اقداماتی برای بهبود بهره وری مصرف آب، کاهش تلفات و افزایش بازیافت آب به گونه ای که اولویت را به تامین نیازهای اساسی انسان در عین حفظ یا احیای اکوسیستم ها و عملکردهای آن ها بدهد
- برنامه هایی برای کاهش اثرات رویدادهای مخرب مرتبط با آب
- توسعه فناوری ها و ظرفیت سازی برای منابع آب غیرمتعارف و فناوری های حفاظتی در کشورهای در حال توسعه و مناطقی که با شرایط کمبود آب مواجه هستند یا در معرض خشکسالی و بیابان زایی قرار دارند.
چالش حکمرانی در مدیریت پایدار آب
آب عنصر کلیدی برای حیات روی زمین است و نحوه مدیریت آن اهمیت گسترده ای دارد. از منظر محققان و متخصصان آب، بحران فعلی آب در درجه اول یک «بحران حکمرانی» است. پرداختن به این بحران نیازمند تأمل انتقادی است به ویژه در مورد توسعه ایده های بنیادی (هنجارها، اهداف) که برای حکمرانی و سازمان ها، قوانین و سیاست هایی است که زیربنای مداخلات هستند:
- کدام بازیگران در شناسایی و تعریف مشکلات آب مشارکت دارند؟
- درک از مشکلات آب در بین گروه های مختلف بازیگران چگونه رشد یافته است؟
- ماهیت مشکل آب چگونه بر تعیین دستور کار و اولویت های سیاست گذاری تأثیر می گذارد؟
- چگونه الگوهای حکمرانی آب در مقیاس های مختلف حکمرانی و در زمینه های مختلف گسترش یافته اند؟
- چگونه عدم تقارن قدرت بر الگوهای حکمرانی آب تأثیر می گذارد و چه کسی سود می برد؟
به طور کلی، در حکمرانی آب، دو عنصر اساسی باید برجسته شود:
- تمرکز دایی
- مشارکت شهروندان
تمرکززدایی، فرآیند تفویض اختیارات قانونی سنتی مدیریت عمومی مرکزی و ملی به سطوح دیگر، اعم از بخشی یا سرزمینی، عمومی، خصوصی یا اجتماعی، از جمله مشارکت ذینفعان جدید به عنوان مصرف کنندگان آب، بخش خصوصی و یا عمومی، اطلاق می شود. تمرکززدایی می تواند جنبه های بسیاری را به جز مقررات، نظارت و اجرای عدالت شامل شود. مشارکت شهروندان کلیدی به منظور دگرگونی رابطه بین جامعه و آب بوده، زیرا روش ها و دامنه های آن باید به صراحت در قانون تعریف شود تا دسترسی برابر به آب و همچنین رعایت وظایف حفاظت و نگهداری را تضمین کند.
مشارکت در عمل
علیرغم انتقادات از طرد، تصرف و به حاشیه راندن، قدرت قابل توجه مفاهیم «جامعه و مشارکت در سیاست های توسعه»، منجر به گسترش پروژه های مبتنی بر مشارکت اجتماع محور در سراسر کشورهای جنوب جهان شده است. در بخش آب، ایجاد کمیته های کاربران آب به عنوان بخشی از برنامه های مدیریت آب مبتنی بر جامعه رایج است، که در آن کمیته مسئول نمایندگی جوامع/روستاها در مدیریت زیرساخت های آب و تصمیم گیری در مقیاس محلی است. اغلب فرض می شود که اعضای کمیته دارای منافع و اهداف مشترک هستند و تفاوت های اجتماعی و ناهمگونی جوامع و همچنین محیط‌ها را نادیده می گیرند.
روابط اجتماعی و قدرتی که در مدیریت آب نقش دارند، می توانند مفاهیم دموکراسی و برابری را که به طور فزاینده ای در سیاست های ملی توسعه آب تجسم می یابند و به طور غیرانتقادی از جامعه و مشارکت حمایت می کنند، به چالش بکشند. دومین گفتمان رایج مرتبط با جامعه، مشارکت است. از اعضای جامعه انتظار می رود که در پروژه هایی شرکت کنند تا عدالت و کارایی را افزایش دهند و همچنین احساس مالکیت بیشتری نسبت به پروژه ها داشته باشند که منجر به مدیریت بهتر آب و بهبود توسعه کلی شود. مشارکت، شمولیت، توانایی های مردم در تصمیم گیری و ابراز نظرات/ نگرانی هایی که شنیده می شوند را تداعی می کند. به این ترتیب، مشارکت به دموکراسی مشورتی اشاره دارد.
مشارکت اجتماعی چیست؟
مشارکت اجتماعی به معنای مشارکت ساکنان محلی در فرآیندهای تصمیم‌گیری مربوط به مدیریت منابع آب است. این می تواند شامل برنامه ریزی، اجرا، نظارت و ارزیابی پروژه های آب باشد. این مشارکت به معنای دادن حق اظهار نظر به مردم در مورد نحوه مدیریت آب در پیرامون محل زیست شان است.
ارائه اطلاعات شفاف و قابل دسترس به جوامع در مورد منابع آب ⇐ به اشتراک‌گذاری اطلاعات
درخواست نظر جامعه در مورد پروژه ها یا سیاست های پیشنهادی ⇐ مشورت
همکاری مشترک با اعضای جامعه برای طراحی و اجرای راه حل ها ⇐ همکاری
توانمندسازی جوامع برای تصمیم گیری های کلیدی در مورد مدیریت آب ⇐ تصمیم گیری
وقتی جوامع درگیر می شوند، پروژه های مدیریت آب احتمال موفقیت و پایداری بیشتری دارند. این مشارکت منجر به حس تعلق می‌شود و احتمال مشارکت فعال مردم در حفظ زیرساخت ها و حفظ منابع آب را افزایش می دهد. مزایای آن فراتر از موفقیت پروژه است و بر انسجام اجتماعی و نظارت بر محیط زیست تأثیر می گذارد. افزایش حس تعلق، ارتقای پایداری با تضمین به کارگیری دانش محلی در پروژه ها است. در این فرآیند، دانش بومی متناسب با نیازها و زمینه های اجتماعی در نظر گرفته می شود. در وضعیت مدیریت مشارکتی احتمال توزیع عادلانه بین اعضای جامعه افزایش می یابد و احتمال تعارض بر سر تخصیص و بهره برداری از آب به حداقل می رسد. در کل، مشارکت اجتماعی می تواند دانش سنتی ارزشمندی را آشکار کند. ساکنان بومی و قدیمی اغلب درک دقیقی از منابع آب محلی، الگوهای آب و هوایی و شیوه های پایدار دارند که می توانند استراتژی های مدیریت مدرن را شکل دهند. نادیده گرفتن این دانش نه تنها رویکردهای بالقوه مفید را نادیده می گیرد، بلکه ذینفعان مهم را نیز از خود دور می کند.
مدیریت مشارکتی آب مبتنی بر جامعه
جامعه بین المللی، آب را به عنوان حق انسانی به رسمیت شناخته است، اما آب همچنان به طور نابرابر در سراسر جهان در دسترس است. در سال های اخیر، جامعه و مشارکت در گفتمان ها و شیوه های توسعه برجسته شد. این امر به ویژه در بخش آب برجسته است، جایی که از برنامه های مدیریت آب دولتی و تکنوکراتیک به افزایش مدیریت آب «مشارکتی» و «جامعه محور» تغییر جهت داده است. با الهام از مدل های توسعه مشارکتی دهه های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰، که در آن ها مشارکت مدنی و تلاش ها جمعی توسعه منجر به نتایج بهتری می شد، پروژه های مدیریت مشارکتی آب مبتنی بر جامعه در بین دولت ها، نهادهای بین المللی و سازمان های مردم نهاد رواج یافته است.
بنابراین، تغییراتی در مدیریت منابع آب از مدیریت تحت کنترل دولت به تمرکز بر نهادهای مبتنی بر جامعه و کاهش مسئولیت مستقیم دولت رخ داده است. با این وجود، مشکلات متعددی در گفتمان ها و شیوه های مشارکت و جامعه در مدیریت آب وجود دارد. رویکردهای مدیریت آب که عموما جوامع را به عنوان موجودیت های همگن می بینند، می توانند واقعیت های پیچیده ای را نادیده بگیرند که در آن ها دسترسی به منابع آب و کنترل آن ها با سیستم های تمایز چندگانه، به هم پیوسته و سلسله مراتبی متفاوت است. به طور مشابه، مشارکت شامل فرآیندهای شمول، طرد، مذاکره و مقاومت است که به طور ناکافی درک یا مورد توجه قرار گرفته اند. نه تنها روابط جنسیتی و طبقاتی در ارزیابی چگونگی گسترش مفاهیم جامعه و مشارکت مهم هستند، بلکه موقعیت جغرافیایی و طبیعت/آب نقش های متقاطع مهمی در پروژه ها و نهادهای مدیریت آب محلی ایفا می کنند.
نقش حکومت و نهادها در تقویت حکمرانی آب
حکومت داری مؤثر آب، چارچوبی برای مشارکت جامعه فراهم می کند. این شامل ایجاد قوانین و مقررات روشن برای تخصیص و استفاده از آب و همچنین ایجاد نهادهایی است که در قبال جامعه پاسخگو باشند. ساختارهای حکومتی باید به گونه ای طراحی شوند که عدالت، شفافیت و پایداری را ارتقا دهند. تمرکززدایی می تواند ابزاری قدرتمند برای افزایش مشارکت جامعه باشد. با انتقال اختیار تصمیم گیری به سطوح محلی، جوامع کنترل بیشتری بر منابع آب خود به دست می آورند. با این حال، تمرکززدایی باید با ظرفیت سازی و پشتیبانی منابع همراه باشد تا اطمینان حاصل شود که نهادهای محلی برای مدیریت مؤثر آب مجهز هستند. نهادهای سنتی نیز نقش مهمی ایفا می کنند. در بسیاری از جوامع، شیوه های سنتی مدیریت آب طی قرن ها توسعه یافته اند. شناخت و گنجاندن این شیوه ها در ساختارهای حکومتی مدرن می تواند اعتماد ایجاد کند و پایداری تلاش های مدیریت آب را افزایش دهد.
توجه به بسترهای اجتماعی در مدیریت آب
ارزش ها و باورهای فرهنگی اغلب نحوه استفاده و مدیریت آب در جوامع محلی را تعیین می کنند. این دیدگاه های فرهنگی می توانند هم بر مزایای بالقوه و هم بر موانع پیش روی اجرای شیوه های مدیریت آب با بهره وری آن تأثیر بگذارند. بهره برداری از خرد چند صد ساله جوامع محلی برای تدوین راه حل‌های با بهره وری در مدیریت آب ضروری است. همین طور، تقویت هنجارهای فرهنگی با درک چگونگی تأثیر شیوه های فرهنگی بر مصرف آب به ایجاد رویکردهایی که هم پایدار و هم از نظر اجتماعی قابل قبول هستند، کمک می کند. همچنین احترام به تفاوت های ظریف فرهنگی هنگام مشارکت اعضای جامعه در برنامه ریزی و تصمیم گیری برای تضمین همکاری و دستیابی به نتایج منصفانه حیاتی است.
برنامه جال سواراجیا در ماهاراشترا هند2F[3]، نمونه ای جذاب از مشارکت موفق جامعه در مدیریت آب را ارائه می دهد. این برنامه، جوامع محلی را قادر می سازد تا طرح های تأمین آب خود را برنامه ریزی، اجرا و مدیریت کنند. این امر منجر به بهبود دسترسی به آب، افزایش بهره وری کشاورزی و افزایش معیشت شده است. ویژگی های کلیدی برنامه جال سواراجیا عبارتند از تصمیم گیری غیر متمرکز، ظرفیت سازی از طریق آموزش و توسعه آگاهی و دادن مسئولیت به جوامع محلی برای تصمیم گیری در مدیریت آب. این برنامه همچنین شامل اقداماتی برای ترویج حفاظت از آب و کشاورزی پایدار است؛ تشویق به استفاده از آبیاری قطره ای، ترویج برداشت آب و حمایت از شیوه های کشاورزی ارگانیک از جمله آن ها است.
شناسایی فرهنگ آب
فرهنگ به طور مستقیم بر نحوه ارزش گذاری، استخراج و استفاده از آب تأثیر می گذارد. این موارد شامل سبک زندگی، سیستم های ارزشی، سنت ها و باورها می شود. آب در زندگی روزمره وجود دارد. تقریبا همه فرهنگ ها در اطراف آب توسعه یافته اند. تمدن بشری در ساحل یا در امتداد یک پهنه آبی ساکن شدند و شهرها در محل تلاقی یک رودخانه آغاز شدند. در جهان، افکار مردم در مورد خود و آب هایشان محدود به هویت های ملی نیست، بلکه شامل مناطق اکولوژیکی متنوعی است که از مرزهای ملی عبور می کنند. بنابراین، هویت امروزی که آب یک جزء اساسی آن است، بین المللی است و می تواند قلمرو فرهنگی وسیع تری را منعکس کند. آب همچنین نقش مهمی در سنت های سراسر جهان ایفا می کند. به عنوان مثال، جشنواره آب که جشن سال نو در میانمار است. اعتقاد بر این است که آب راهی برای پاکسازی بدن، ذهن و روح است. جشنواره های بودایی همچنین زمانی را برای خلاص شدن از بدبختی ها و گناهان سال گذشته و رهایی از بارها یا زیاده روی های خود نشان می دهند. در ایران نیز ما آیین ها، روایت ها و قصه های کهن محلی داریم که حول داستان آب می چرخد. خرده روایت هایی مربوط به آب که حاکی از معنابخشی آب برای جامعه در طول تاریخ ایران است.
بحث و نتیجه گیری
حکمرانی مشارکتی آب مهم است چرا که لازمه دستیابی به اهداف توسعه پایدار، حکمرانی مشارکتی همه بازیگران در مدیریت منابع آبی است. بانک جهانی، مشارکت را به عنوان «فرآیندی که از طریق آن ذینفعان بر ابتکارات توسعه و تصمیمات و منابعی که بر آن ها تأثیر می گذارند و کنترل آن ها را به اشتراک می‌گذارند» تعریف کرده است. با این حال، این تعریف نسبتا ناقص است زیرا پیامدهای مشارکت اجتماعی در بسیاری از موارد فراتر از منافع افراد مستقیما درگیر و فراتر از حوزه مسائل توسعه است. مشارکت اجتماعی که با دخالت مستقیم مجموعه‌ای از گروه های اجتماعی در تصمیم گیری و اجرای سیاست یا مدیریت آب مشخص می شود، حداقل شامل افراد و/یا گروه هایی است که فرصتی برای ابراز نظر و بیان استدلال های خود در مجامع عمومی دارند. به این ترتیب، مفهوم مشارکت اجتماعی در درجات مختلف به عنوان مشارکت جامعه، مدیریت غیرمتمرکز و توسعه مشارکتی آب تعریف می شود.
مشارکت اجتماعی در مقیاس های مختلفی از سطح مردمی تا سطوح بین المللی رخ می دهد. مشارکت ممکن است از پایین به بالا (به جای بالا به پایین) رخ دهد. افرادی که در مسائل آب دخیل هستند، ممکن است مشارکت اجتماعی را فراتر برده و خواستار مشارکت در تصمیمات نهایی یا اجرا شوند. رویکردهایی که بر این مکانیسم های مشارکتی تمرکز دارند، تمایل دارند مسائل توانمندسازی را برجسته کنند. بر نیازهای افراد به حاشیه رانده شده تأکید کنند، اعتماد به دولت را القا کنند و دانش محلی را ارج نهند. با این حال، مشارکت اجتماعی چیزی بیش از کنشگری را در بر می گیرد. در حوزه پیچیده حکمرانی آب، این امر به ویژه به دلیل تسلط دیرینه متخصصان (دانشمندان، مهندسان، اقتصاددانان، وکلا و سیاستمداران) در تصمیم گیری‌های مربوط به آب ایران و همچنین نیاز به کار مداوم در مدیریت آب، صادق است. پیش نیاز عبور از وضعیت ناکارآمد فعلی آب محدود کردن دست دولت در مدیریت منابع آبی سرزمینی و نقش دادن به گروه های مهم و اثربخش مانند زنان، جوانان، کشاورزان و سایر چهره های موثر اما بی صدای داستان آب ایران است.
پانویس ها
[1]– Integrated Water Resource Management
[2]– Global Water Partnership
[3]-India’s Jal Swarajya Program
منابع